送交者: 明报 于 July 22, 2020 20:02:40:[新观察/xgc2000.org]
戴耀廷：立法會議員可以反對行政長官嗎？
【明報文章】《基本法》有一項條文少有人提及。第49條規定：「香港特別行政區行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特別行政區的整體利益，可在三個月內將法案發回立法會重議，立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在一個月內簽署公布或按本法第五十條的規定處理。」
這條文有一些奇怪的地方。按基本法第62（5）條，法案是由行政機關向立法會提出。基本法第74條對立法會議員提出法案有很嚴厲的限制，議員提出的法案不可涉及公共開支或政治體制或政府運作。若法案涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。既然絕大部分法案都是由特區政府向立法會提出，為何會出現一條立法會通過了的法案，行政長官竟會認為是不符合香港特區的整體利益而要發回立法會重議呢？一種可能的情况是有議員對行政機關提出的法案提出修訂並獲立法會通過，但按立法會的議事規則，在法案通過前，行政機關是可以撤回的。
故此，會出現第49條的情况，很大可能是在立法會通過法案後，出現了一些不明的原因，立法會過半數議員對這法案的意見，本與行政長官領導的特區政府是一致的，卻突然出現分歧。行政長官在考慮了一些因素後，認為這法案是不符合香港特區的整體利益，而把法案發回立法會重議。以前可能不知道這不明的原因是什麼，但基本法運作了多年，一個可能原因就是行政長官收到中央政府的指示才改變立場。
第二個奇怪的地方是這條文不單假設了立法會會有過半數議員不同意行政長官，竟還預見全體議員的三分之二會不同意行政長官的決定。按規定，如行政長官仍不願簽署，他可按基本法第50條的規定處理，就是解散立法會。
草委預見多個「議員反對行政機關」情况
在此引述第49條這基本法中比較奇怪的條文，目的是要指出在起草基本法時，除卻現在惹起爭議的立法會過半數議員否決《財政預算案》外，草委們其實還預見了多個情况，立法會超過三分之一議員、過半數議員，甚至全體議員的三分之二，是會反對行政長官及行政機關的：
（1）附件二規定：「政府提出的法案，如獲得出席會議的全體議員的過半數票，即為通過。」這是最基本的規定，假設了出席會議的全體議員的過半數，是有權拒絕通過政府提出的法案的。
（2）第50條規定如立法會拒絕通過政府提出的「其他重要法案」，行政長官可解散立法會。這也是假設了有一些由特區政府提出的法案，會被過半數立法會議員反對的。
（3）第73條規定：「如立法會全體議員的四分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過進行調查，立法會可委托終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會，並擔任主席。調查委員會負責進行調查，並向立法會提出報告。如該調查委員會認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。」
這條文預設立法會過半數議員可以基於他們的判斷，確立可對行政長官嚴重違法或瀆職的指控進行調查，並委託終審法院首席法官組成獨立的調查委員會跟進。調查結果可以認為指控是不成立，由過半數議員確立要進行調查的指控是沒有足夠證據的，但基本法沒有禁止，反是確立過半數議員有這樣的憲制權力。如調查認為指控成立，立法會全體議員三分之二可彈劾行政長官。這些都是基本法賦予立法會制約行政長官的憲制權力，是明顯針對行政長官的。
（4）第159條規定，香港特區如要向全國人大提出基本法的修改議案，須經香港特區的全國人大代表三分之二多數、立法會全體議員三分之二多數和行政長官同意後，交由香港特區出席全國人大的代表團向全國人大提出。這條文假設了只要立法會超過三分之一議員反對，相關的修改議案，即使行政長官同意，甚至是由行政長官建議，也不能成立。
（5）附件一規定，若要修改行政長官的產生辦法，會由行政長官提出，但只要有立法會超過三分之一議員反對，這修改議案不能成立。
（6）附件二規定，若要修改立法會的產生辦法，會由行政長官提出，只要有立法會超過三分之一議員反對，這修改議案亦不能成立。
令管治癱瘓的 是中央及行政長官的應對
從這些基本法的條文可看到，立法會過半數議員否決財政預算案，不是香港憲制安排下立法會議員反對行政長官的獨例。草委們在起草基本法時，已預見了在立法會會出現反對行政長官的聯合行動，並對各種情况安排了解決方法，或是解散立法會重選由選民表態、行政長官撤回法案、行政長官辭職或被撤換重選。立法會過半數議員反對行政長官，非必然會癱瘓管治。令管治癱瘓的，其實是中央及行政長官採用來應對的方法。
中共、特區政府和建制派一直稱民主派為反對派，這與基本法的憲制設計是相符的，因基本法已預設了憲制的角色給反對派。反對派的「天職」就是反對，現在竟有說法指反對派不能再反對，或當你們是少數時可以反對，一旦成了多數就不可以再反對，不然就是顛覆政權，觸犯《港區國安法》。這是違背當權者一直的說法、基本法的設計精神及常識。
作者是香港大學法律系副教授