戴耀廷:法律為政治服務


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送交者: 明报 于 December 16, 2020 20:57:36:[新观察/xgc2000.org]

【明報文章】眼見現在香港的法律被當權者利用來打壓異見,不少人都感到憤怒,亦對法律失望,因法律在實際執行時,與他們過去的印象及期望有很大出入。但若人們能明白,法律從來都是為政治服務,就會明白問題的根源是在於政治而非法律。當政治權力再不受制約,法律的目的自然也會改變。當異見不容於政治,法律也就會淪為消滅異見的工具。

有什麼政治制度 就有什麼法律制度

政治制度是關乎如何分配權力,而法律制度是關乎以規則去規範權力怎樣施行管治。制定、執行、解釋及審裁法律,是法律制度的重要組成部分,但由誰去制定、執行、解釋及審裁法律,都是由政治制度決定。政治制度因而也決定了會有什麼法律,及法律會如何被執行、解釋和審裁。簡單說,有什麼政治制度,就有什麼法律制度。香港的政治制度這年來出現了翻天覆地的改變,法律制度的轉變也是必然的事。

但政治制度在分配權力的設置上,擁有政治權力的人起碼願意接受法律某程度的規範,法律制度才能與政治制度關連上。在絕對的君王統治或定於一尊的獨裁統治下,就算擁有絕對權力的人的說話已是法律,如果他連自己之前的說話,也不想能被用來限制他當前的決定,法律是沒有實質意義的。因為在這樣的政治制度下,實際上只有政治沒有法律,法律連統治工具也不是,或只是為政治作花瓶。

殖民地香港與英國 法律功能發揮有異

若政治制度能起碼確立政治權力受法律規範,法律能有多大及怎樣性質的規範,就視乎政治制度如何分配政治權力。但無論政治制度怎樣分配政治權力,法律制度始終只能反映政治制度的性質,法律是難以超越政治的界線。

香港政治制度及法律制度的演變,能反映兩者之間的關連。在殖民地統治時代的大部分時間,香港的政治制度,性質上是專制的統治。政治權力雖不如極權制度下只集中於一人,而是分配至一個特定的統治階層,就是殖民地政府的官僚及他們的本地代理人;在這樣的政治制度下,殖民地政權是不受實質法律制約,法律的目的只是要確保這個統治階層能有效地統治其他人。

雖然殖民地政權同時移植了英國的普通法法律制度到香港,香港很多法律規定都與英國本土的法律制度及條文相近,但因政治制度上的差異,雖是相同的法律規定,在香港卻完全不能發揮如在英國本土的相同功能。

以司法覆核為例,英國的政治制度是民主及權力相互制約的體制,故早已發展出能制約行政權力的法律原則。這些司法覆核的法律原則亦適用於香港,但在殖民地時代,在上世紀70年代前,香港鮮有司法覆核的訴訟及裁決能實質改變行政部門的決定。空有這些法律原則,卻不能實質規範政治權力,因政治權力在殖民地體制之下是不受制約的。

直至上世紀70年代,當英國政府下定決心要殖民地政權的政治權力接受制約,香港本土的法律才出現變化,「以法限權」的法治慢慢地在香港本土產生。到了1990年代,英國政府進一步開放殖民地的政治制度,下放更多政治權力給香港的公民。香港公民亦確立了在這過渡期的政治制度下是享有基本人權,也就是說他們享有的政治權力,是不容政府的政治權力所無理剝奪。法律制度也配合着急速演進,「以法達義」的法治開始逐步在香港實踐起來。

港人期望與中共想法有很大落差

主權移交帶來了新的政治制度。雖然特區政府的政治權力仍受制約,民主選舉可有限地進行,香港公民的權利仍受保障,但主權國的政治制度,因與主權移交前有着非常不同的性質,早已潛伏了轉變的種子。

特區成立這23年以來,港人的心態出現了變化。他們愈益期望政治權力受到更多制約,甚至是主權國在香港的政治權力也要受制約。他們希望可以分享得到更多政治權力,故要求盡快實現《基本法》所承諾的民主普選。他們渴望享有更多基本人權,故要求政治制度進一步改革,以使人權保障能更穩妥。

但這與中共對香港的想法有很大落差,港人提出愈多政治制度改革的訴求,以制約及開放政治權力,反令中共更迫切地覺得要收緊及收回政治權力。「反送中運動」是最後一根稻草,令中共下定決心要把「一國兩制」徹底變成「一國一制」。大家現在看到由制定《國安法》所帶來的一切法律改變,由立法、執法、法律解釋到審裁,都是因香港的政治制度由朝向民主化發展,倒退回專制統治而造成。若香港隨着大陸全面倒退至一人專政的政治制度,更大的改變還會發生。

這種由政治制度改變而帶動的法律制度改變,不會是一夜完成。因此,在轉接的過程中,法律制度的一部分還可能以之前政治制度所容許的空間去制約政治權力及保障公民的基本人權,但當政治制度完成轉變,政治權力重新配置成功,法律制度必然要「歸位」。

難依靠法律制度帶來根本政制改變

這樣說,不是悲觀地認為什麼也不能做,只是大家要明白難以依靠法律制度去帶來根本的政治制度改變,因歸根到柢,法律是為政治服務。或許在個別的法律訴訟中,香港的法律制度仍能一定程度上制約權力或保障人權,但空間只會是愈來愈小。也不是說,在訴訟中不去力爭法院作出合乎限權與達義的裁決,只是大家不能寄望太高。

要使法治回歸,只能在於香港的政治制度能有一天回到民主人權的路徑。

作者是法治教育工作者



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