送交者: 明报 于 June 20, 2019 18:58:04:[新观察/xgc2000.org]
【明報文章】在2019年6月9日，香港成為國際關注的焦點，成千上萬示威者在香港島遊行，反對即將頒布的一項法案。該法案將引入一項引渡安排，尤其是在香港與中國其他地區之間（包括中國大陸、台灣和澳門）。這項立法建議不僅引發了在後殖民香港歷史上最大規模的抗議活動，也帶來了1997年後香港最嚴重的管治危機之一。
自《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）條例草案》（下稱「條例草案」）於2019年3月推出以來，香港政界人士和民間社會一直處於兩極化的狀態（註1）。「建制派」支持條例草案，而「民主派」（也稱為「泛民主派」或「反對派」）則強烈反對該法案。幾個外國政府，包括美國、加拿大、英國、德國和澳洲，及歐盟，公開表達了對條例草案的擔憂。另一方面，北京中央政府在2019年5月公開表示支持該法案，並批評外國對中國內政的干涉。
自2003年反對國家安全法案的遊行（導致該法案被撤回），以及2014年秋天的民主（pro-democracy）「佔領中環」（或「雨傘運動」）以來，6月9日的反修例遊行，是香港後殖民歷史上最大規模的示威。儘管如此，香港特別行政區政府決定在6月12日的立法會辯論中，繼續推動條例草案立法程序的最後階段。當天上午，香港市中心區和立法會大樓周圍的街道被數萬名示威者佔領，抗議活動逐漸升級為香港警方所謂的「暴動」（riot；一個反對法案者極質疑的標籤；註2）。下午，警方施放大量催淚彈、胡椒噴霧，甚至發射橡膠子彈及布袋彈。立法會主席認為，情况令議會無法就原定於6月12日開始、並於6月20日表決的條例草案進行一系列辯論。其後在6月15日，香港特別行政區行政長官林鄭月娥宣布，《逃犯條例》修訂草案的立法工作會即時暫緩，引伸的問題會在進一步諮詢後才再次處理。
本文旨在介紹該法案的法律及政治背景，並基於香港九七回歸後，中國的「一國兩制」政策所產生的矛盾背景，解釋爭議的性質。在1984年《中英聯合聲明》所載的一國兩制，意指在1997年與中國統一（reunification）後，香港仍能保留現有的經濟及法律制度。根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，香港特別行政區作為中華人民共和國的一部分，能享有高度自治權。
香港引渡法的簡短歷史
在1997年7月1日移交前，殖民地香港的引渡法主要包括英國《國會法》（Acts of Parliament）和適用於香港的《樞密院令》（Orders in Council）。引渡主要在香港與其他英聯邦司法管轄區之間進行；香港與中國內地之間沒有引渡（註3）。在回歸前不久，為了本地化適用於香港的英國法例，逃犯條例被制定，且於1997年4月生效。本條例允許香港與跟香港特區簽訂了引渡條約的國家進行引渡——這是基本法賦予香港特區的權力。逃犯條例的規定，主要遵循英國的引渡法，並納入了許多聯合國《引渡示範條約》及《英聯邦引渡倫敦計劃》（London Scheme on Extradition Within the Commonwealth）的原則。例如，針對政治犯罪，因其政治見解、宗教、種族或國籍而被起訴的人，或因其中任何一個原因而對其公平審判有偏見的人，以及有遭受酷刑風險的人，不會被引渡。從1997年起，香港特區與20個國家簽訂了引渡條約；超過100人——主要是外國人——已根據這些條約被香港移交，而美國則是被移交人數最多的目的地。
逃犯條例及相關的《刑事事宜相互法律協助條例》（刑事互助條例）的一個重要特徵，是這些條例均不適用於中國其他地區（包括中國大陸、台灣和澳門）。顯然，在制定這些法例時，考慮到香港基於普通法的法律制度與中國內地的社會主義法律制度存在巨大差異，香港尚未準備好與大陸訂立引渡安排。而這問題，本來會在未來的某個時間處理的。
開始這一切的案件
在2018年3月，20歲港人陳同佳，與女友一起到台灣旅遊，涉嫌謀殺女友，然後逃回香港。他隨後在港被捕，並因洗錢被起訴。台灣當局要求引渡陳到台灣。根據現行法律，香港法院無權審理在香港境外發生的謀殺案。因此，公義（justice）似乎要求陳被引渡到台灣受審。
可是，鑑於逃犯條例中「中華人民共和國其他地區」的豁免（根據該法律，台灣被視為中國一部分），香港政府發現沒有法律依據引渡陳到台灣。行政長官林鄭月娥決定開展立法工作，於逃犯條例中加入臨時引渡機制，在個別情况下（在沒有引渡條約的情况下）與任何外地司法管轄區進行臨時引渡，這包括超過170個未與香港簽訂任何引渡條約的國家或地區，以及中國大陸、台灣及澳門；還建議從刑事互助條例中，取消將「中華人民共和國其他地區」排除在適用範圍之外。如果法案獲通過，不僅可以為引渡陳等逃犯至台灣提供法律依據，並可促進在沒有引渡條約的情况下，依個案基礎，在香港與其他司法管轄區之間的臨時引渡。而香港與中國大陸之間將首次實施引渡計劃——儘管雙方在1997年後經過多年談判仍未能達成長期引渡協議。
最初的建議於2月13日首次公布，並在2019年2月15日在立法會保安事務委員會討論。經過與業務持份者就過去在中國內地所發生的、與業務有關的罪行進行諮詢後，該法案被調整。條例草案於3月29日在憲報刊登，並在4月3日提交立法會。
愈來愈多的抗議活動和加快的立法程序
反對條例草案的示威風氣逐漸增強，3月31日舉行了首次反修例遊行，隨後於4月28日有另一次較大規模遊行（主辦方估計有13萬參與者，而警方估計有約2.28萬參與者）。立法會成立法案委員會研究該條例草案，他們於4月17日首次會面。然而，委員會未能運作，因為泛民主派在首兩次會議上拉布，以致無法選出委員會主席。建制派之後召開了委員會的進一步會議，但民主派質疑法案委員會的合法性和有效性（註4）。在5月20日，政府決定繞過法案委員會，並在6月12日開展立法程序的最後階段。為彌補法案委員會對條例草案的審議不足，立法會保安事務委員會於5月31日至6月5日期間，召開會議討論該條例草案。政府於5月30日宣布了一些略微修訂，以收窄擬議的引渡安排所涵蓋的罪行，並改善對被告權利的保障。
只是一個藉口？
除了外國政府表達的擔憂，以及67個國際機構發表的聯合聲明外，台灣當局自5月9日發表的一系列聲明中表示，如果以此條例草案（暗示台灣是中華人民共和國一部分）為基礎，他們對移交陳到台灣不會合作。台灣當局也對公眾反對香港的條例草案表示同情。在6月13日，總統蔡英文明確排除了，如果條例草案獲通過，台灣會要求移交陳的可能。
政府在啟動立法程序時提供的主要理由，是將陳引渡到台灣。政府還辯稱，由於陳在2019年10月就會因洗錢罪名刑滿獲釋，因此通過條例草案刻不容緩，若屆時引渡安排還未制定，他便會逍遙法外。台灣當局對該法案的負面反應，削弱了政府修訂條例的理由及其緊迫性。
很多香港市民都質疑，陳的案件是否已經淪為立法的藉口，而修例主要是為了引渡港人到中國大陸受審。許多政界人士和法律界人士都反對這項條例草案，因為這會令港人蒙受被引渡到內地受審的風險，而內地法律制度並不受港人信任，他們懷疑被告會否獲公平審判。還有人擔心，在任何情况下，一旦行政長官應北京要求啟動引渡程序，法院幾乎無法拒絕請求，因為現行引渡法只要求請求國提供針對被告表面上證據確鑿的書面證據，而且被告不能提出證據或傳喚證人證明其清白。
此外，許多反對該條例草案的人並不了解其適用範圍，並擔心即使被控的罪行是在香港而非中國內地犯下，他們也可被引渡到中國大陸。其他人則擔心，他們可能會因被引渡到中國內地的目的，被誣陷及被虛假指控。當條例草案被擱置時，就連行政長官也承認，政府未能向香港市民充分解釋條例草案，大概包括未能解釋為何他們的恐懼是沒有根據的，以及為何條例草案不會使他們面臨風險。
港人對中國內地法律制度不足（inadequacies ）的擔憂，是可以理解的。很少西方國家與中國簽訂引渡條約（其中包括法國、西班牙、葡萄牙和意大利）。澳洲於2007年簽署了這樣的條約，但由於內部基於對中國法律制度的憂慮而反對，澳洲沒有正式批准該條約。就在上周，新西蘭一個法院拒絕將一名涉嫌殺人犯引渡到中國，主要因為對中國司法制度的擔憂。
一場完美風暴
在設計條例草案時，政府不但低估了公眾反對條例草案的可能程度，而且明顯沒有意識到一個根本的實際差異。這差異在於，向沒有與香港簽訂引渡條約的國家引入擬議的臨時草案引渡安排，與將同樣方案用於引渡往中國內地之間。在過往情况下，即使有關國家的引渡請求符合逃犯條例及條例草案所訂明的所有標準，香港特區政府仍有絕對酌情決定權，是否接受引渡請求，例如考慮到有關國家的法律和司法制度情况。可是，鑑於香港特區政府由北京中央政府任命，並在憲法上隸屬中央政府，香港特區政府難以拒絕任何符合逃犯條例和條例草案的標準、從北京發出的引渡請求。因此，就中國大陸而言，在條例草案中採用臨時引渡安排，與制訂一般適用的長期引渡協議，並無差別。眾所周知的談判此類長期協議的困難，仍未在移交20多年後完成，當政府嘗試匆匆通過條例草案時，期望條例草案提出的引渡計劃能容易獲公眾認可，是不切實際的。
回頭看，試圖在香港與內地之間引入引渡安排，雖然是出於為了促進跨區域司法合作控制犯罪的好意，但被證明是完全適得其反。政治上，它在香港掀起了一場完全不必要和可避免的「完美風暴」。因為不像香港引入國家安全法以落實基本法第23條，香港與內地之間的引渡，從未是中央政府對香港的優先議程（rendition between Hong Kong and mainland has never been high on the Hong Kong agenda of the central government in Beijing）。
實行「軟威權主義」的半民主制度
即使在條例草案暫緩後，仍有50萬或以上港人在6月16日再次走上街頭，要求完全撤回該條例草案，並抗議6月12日對示威者的過度警力。行政長官林鄭月娥在6月18日就「香港特區政府在立法修訂工作的不足」（deficiencies in the work of the HKSAR government）、該工作「引致社會的爭議、糾紛及焦慮」（has led to controversies, disputes and anxieties in society）公開道歉。她承認這一點：「經過連續兩個周日的大型遊行，市民透過和平理性的方式，表達對修訂逃犯條例的憂慮，表達對政府，特別是對我個人的不滿及失望，我都一一聽到，亦有認真反思和反省……過去幾次遊行，我們看見很多熱愛香港的市民上街遊行，希望政府聽聽他們的聲音；有爸爸、媽媽為他們下一代走出來；有一向沉默的市民，亦有青年人，覺得要出來表達意見。我明白市民的感受。」
這個複雜的法案最初是因一名港人在台灣犯下謀殺罪，必須被公平審判而引起，引發了1997年後香港最嚴重的管治危機之一。這事件說明了香港半民主（semi-democratic）政治制度的罕見和可能獨特的特徵，其中公民自由（特別是言論、新聞、結社和集會自由）和民間社會蓬勃發展。然而，政府並非由民主選舉產生和對人民負責。
在獨裁國家，任何相當規模的示威活動是不被允許的，而香港所發生了的反修例抗議活動是不可想像的。另一方面，在自由民主國家，6月9日香港反修例遊行的規模——表明「人民已經發聲」——輿論已能迫使政府推遲並立即停止立法。
在香港，6月9日數十萬人和平遊行無法觸動政府，而當只有估計4萬人（超過香港警察總人數）在法案二讀那天包圍立法機關且爆發暴力事件，政府才肯讓步。香港特區政府的「軟權威」（soft authoritarian）性質，使她不會訴諸大量武力（massive physical force）來反對民間社會的抗議活動。
由於公民社會在香港充滿活力和強大，它可能不時勝過政府。2003年7月1日估計有50萬人的遊行，促使其中一個建制政黨改變主意，而港府則被迫撤回國家安全法案。現在2019年6月，類似數量的示威者發起行動，最終迫使政府擱置引渡法案。可幸的是，在「一國兩制」這一具挑戰性的項目的最新測試中，香港特別行政區和北京政府最終選擇服從理性的邏輯，而不是脅迫的邏輯，因為世界各地都聽到了香港人民的聲音。
（筆者想向香港大律師羅沛然博士致謝意，感謝他早前給筆者草稿的意見）
註1：請參閱此作者之前發表有關該法案的評論（https://bit.ly/31GIGoZ）。
註2：隨後，警務處長在6月17日記者招待會上澄清說，使用「暴動」一詞只是指某部分暴力抗議者的行為，而不是6月12日所有或大多數示威者的行為。他指出：「截至目前，已有15人因涉嫌暴動或其他暴力罪行被捕。其中只有5人以涉嫌與暴動有關的罪行被捕。此外，警方還於同一天在附近逮捕了17名涉嫌犯下其他罪行的人[...]。」
註3：在19世紀，關於中國引渡的香港法令確實存在，但這些法律隨後被廢除。見Janice M. Brabyn, "Extradition and the Hong Kong Special Administrative Region"（1988）20 Case W. Res. J. Int'l L. 169 at 183-4.
註4：在法案委員會的首兩次會議後，立法會的「親中」陣營從立法會內務委員會得到指示，建制派議員可取代條例草案委員會的（臨時）主席（當時主席屬民主派）。其後泛民主派和建制派都聲稱兩次召開他們自己的法案委員會會議。
（編者按：原文為英文，由香港中文大學新聞與傳播學院學生李珮盈翻譯，譯文未經陳弘毅審閱；文章原題為「A Perfect Storm: How the Proposed Law on Hong Kong-Mainland China Rendition was Aborted」，原文見網址https://bit.ly/2WSf6sR）
作者是香港大學法律學院教授