送交者: 左臀无痔 于 September 12, 2006 13:16:21:[新观察/xgc2000.org]
到过越南的人都知道，尽管越南自1987年以来的经济改革，每一个重大步骤都是学习或参考了中国的改革，但是越南人一般都不会承认他们的改革学习了中国。最近几年，在政治改革上，越南共产党似乎迈开了较大的步子。他们在废除干部终身制、增进党的活力、扩大党内民主等方面，做了很多有效的努力。尤其在今年上半年举行的越共第十次全国代表大会上，对党的总书记进行了差额选举，被认为是实现党内民主的一个重要成就。
不少人认为中国共产党应当向越南党学习，在党内民主上迈开更大的步子。
中国必须进行政治改革，这是没有疑问的。执政的中国共产党，不论是在重要文件中还是在领导人的不同场合谈话中，对此都是给予肯定的。问题不是改革不改革的问题，而是如何改革的问题。
中国是否应当学习越南从党的最高层引进竞争性选举呢？让我们来看看现在中国政治治理中主要存在的问题是什么，这样我们会明白中国政治改革的重点和所急在哪里。
问题主要在基层
近年来中国治理中出现的主要问题，绝大多数在基层。在一些地方，政府非法剥夺农民土地，造成农民暴动，这是在基层；官员贪污腐化，滥用公款，在贫困县盖起气势不凡的政府大楼，这是在基层；官员追求政绩，盲目上项目，滥用国家的资产，让上亿元的资金打水漂，这是在基层；官员为了企业主的利益，打压工人和市民，这是在基层；官员和有黑社会背景的“企业家”，如沈阳的刘涌，和靠巧取豪夺发家的人，如上海的周正毅或福建的赖昌星，勾结一气，这是在基层；政府支持发展商、企业主，置人民的财产和意愿于不顾，这是在基层。如此等等，就不用说一些地市级的官员，如慕绥新等，拿上百万的国家的钱到澳门去输个精光，或上海的祝均一，将几十亿的社保基金随意滥用，等等恶行，都是发生在基层。
所以，当前改革的重点，应当是从制度上解决地方各级政府中存在的问题。归根到底，是应当建立基层政府的透明性和责任性。只有地方政府的作为是向公民和媒体公开的、透明的，只有地方政府是对它所服务的公民负责的，才能解决这些治理中的问题。
解决的办法在基层
中国政治体制的设计中的两个特征已经成了建设现代政府的障碍。第一，政府从来是向上级负责。下级官员所有行为，都以满足上级政府的要求为最终目的。官员从来不会考虑向他们治下的公民负责。我们称这个体制特征为“向上责任性”。
第二，在中国目前的体制中，只有垂直的责任性，没有水平的责任性。这一方面是指政府机关只向上一级政府负责。更重要的，是在同一级政府中，不同的分支之间没有相互的责任关系。在中央、省、市、县、乡，任何一级政府中，党委起到决定的领导作用。其他几个政府分支，包括人大、政府、政协以及法院、检察院，虽然能各司其职，但是都要服从党委的领导。按照宪法，这些政府的分支之间，是有监督关系的。但事实上，人大监督不了政府，也监督不了法院。法院本来应当有监督政府的能力，但事实上也完全不可能。所有对各个政府机关和官员的监督，都要通过党委来实现。这一特征我们可以称为“垂直责任性”。
这种向上的、垂直的责任制度设计，在革命战争时期和计划经济时期，在保证政令畅通、决策果断、治理有效上，立下了汗马功劳。但是，在市场经济的时代，在现代的社会、经济生活如此复杂的情况下，这两个制度已经成为当前中国治理中众多问题的罪魁祸首。
“向上责任性”意味着官员可以完全不顾人民的要求，而只需让上司满意。当然，中国政府的制度设计，是假设党代表了人民的利益和要求，然后通过党的政策，一级一级地要求各级政府来实现人民的利益。从这个假设上来讲，一级政府，只要满足了上级政府的要求，那也就是达到了人民的要求。这样就不存在对人民没有责任性的问题。
但是，在一级政府或官员与上级政府或官员之间，存在着明显的信息不对称。上一级政府决不可能知道下一级政府或官员的全部所作所为。所以，下级政府对上级政府就可以蒙骗过关，同时在对下的腐败中瞒天过海。
“垂直的责任性”则意味着，人大、政协、法院等本来可以代表人民意见或运用法律监督政府官员的机关，完全不能起到监督的作用。
当前改革的要点
所以，当前的改革，地方政府应当是重点，尤其是市政府（包括县级、地级、副省级的市）。随着中国经济和社会的发展，市已经成为组织建设和治理的主要行政单位。改革好市和市以下的政府，中国社会和经济治理中的绝大多数问题就可以得到缓解甚至解决。
在改革的方向上，下面几个方面可以作为参考。首先，在市及市以下各级政府中，系统地引进透明化体制。这包括目前已经开始推进的“政务公开”，但还应该通过立法，确定公民和公民组织、人大代表、政协委员等可以通过一定的程序过问政务。最重要的，应当允许媒体充分报道地方政府的行为。地市及地市以下，不设新闻检查制度。地方政府的宣传部门只是新闻发言人角色。这样，宣传部门成为透明政府的一项制度，而不是一项新闻控制的制度。
其次，市一级人民代表大会实现直选。在此基础上，人民代表大会的常务委员会应当实现直接代表。所谓直接代表，就是每个人大常委应当直接联系一定数目的选民（constituency）。这样公民可以随时和人大常委的委员联系，通过他们实现参政和监督政府的目的。
再次，在地方上实现人民代表大会真正监督政府工作。不久前中国全国人大常委会通过的《政府监督法》，是向这个方向迈出了重要一步。但是真正的改革还未出现。以市为例，市长及其班子应当向人大常委汇报工作，而不是向市委汇报工作。现在的主要负责施政的决策机构，市委常委办公会，应当取消。市委不应指导政府施政，更不应越过政府施政。
执政党的工作，应当放在培养干部、指导人大立法上。人大、政府、政协、法院等政府分支中的主要干部，都由地方党委通过法定程序选配。在人民代表大会及其常委会的选举中，地方党委负责选派优秀的候选人，并力争党选派的候选人能够胜选。这就是执政党依法执政的实现方式。
学习越共的勇气
有人会说，难道改革从基层开始就可以了吗？上述的两个问题（向上责任性和垂直责任性）在市一级以上的政府就没有了吗？
更高层的政府中，当然也有体制问题。但这不是最紧急的问题。事实上，中国目前治理中的各个问题，都是出现在市和市以下的各级政府和官员中的。副省级以上的部门和官员，由于直接受到中央的监督，所以出问题相对较少。而且，这些层次的官员中，出了问题是相对容易被发现和受到惩罚的。中国目前的体制，并不是中央不能代表全国的要求和利益，而是地方政府的权力没有受到有效的监督和制约造成的。
在进行政治改革，建设现代政府的过程中，需要有一个稳定和强有力的中央政府。在一个有效的中央政府的领导之下，建立起一套地方的民主选举制度、民主执政制度、民主监督制度之后，中国的政治生活会大大的改观。到时才可能在更高一层的政府层面，引入更多的民主元素。
所以，中国的政治改革，的确应当向越南学习。但是向越南学习的，不是他们具体的选举总书记的做法，而是他们勇于推进政治改革的勇气。